海绵城市的规划思考

海绵城市的规划思考

刘佳福，杨滔

摘要：目前海绵城市不仅涉及局部性的工程设计，而且与整体性的城市规划有较为密切的联系。如何从城市规划的角度去认识海绵城市的建设，有利于优化城市规划体系。本文从规划统筹作用、规划原则以及规划内容三方面去思考海绵城市的内涵，以规划步骤为主线，初步构筑海绵城市综合性规划的雏形，“以器载道”，系统性地体现海绵城市的规划理念，力图重塑城市的水生态文明。 关键词：海绵城市，规划统筹，整体思维，分步实施

根据《海绵城市建设技术指南》，“海绵城市”被定义为：通过城市规划与建设的管控，综合采用“渗、滞、蓄、净、用、排”等工程技术措施，控制城市雨水径流，实现低影响城市开发建设，最大限度地减少由于城市开发建设行为对原有自然水文特征和水生态环境造成的破坏，将城市建设成“自然积存、自然渗透、自然净化”的“海绵体”，使城市能够像海绵一样，适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的“弹性”，丰水期吸水、蓄水、渗水、净水，枯水期将蓄存的水“缓释”并加以利用，从而实现“修复城市水生态、涵养城市水资源、改善城市水环境、提高城市水安全、复兴城市水文化”的多重目标。而目前很多地方对于海绵城市的理解还是偏工程实施，在一定程度上忽视了对海绵城市规划的深入探讨。本文重点探索在现行城乡规划体系下，如何创新与海绵城市建设相关的规划理念、框架以及编制方法，从而各层级法定规划中落实海绵城市建设要求，并初步建构海绵城市规划的方法体系，最终实现“一法得道，变法万千”。

1 海绵城市的规划注重统筹引领

海绵城市建设虽然针对城市水的问题，塑造具有吸水、蓄水、净水和释水功能的“海绵

体”，但绝不能“就水论水”，因为要实现修复城市水生态、涵养城市水资源、改善城市水环境、提高城市水安全、复兴城市水文化等目标，它涉及城市开发建设的方方面面，必须以规划为先导，通过城市总体规划统筹协调、明确控制目标，并落实到控规、修规和各相关专项规划中。规划的统筹引领作用体现在如下方面：

（1）实现“一张规划蓝图”。海绵城市建设涉及规划、建设、市政、园林、水务、交通、财政、发改、国土、环保等多个部门。然而，目前城市管理体制碎片化问题非常突出，各司其政、政出多门，导致各自规划或建设“蓝图”不协调，相互掣肘。因此，各部门都可依据的“一张规划蓝图”显得十分必要，用于综合部署和统筹安排与海绵城市建设相关的各项工作。

（2）协调“纵横两类规划”。海绵城市建设是全周期、全方位、全过程的活动。既涉及纵向分层级的规划，如城市总体规划、控制性详细规划以及修建性详细规划，也关联横向各个专业规划，如水系统规划（包括城市供水、节水、污水处理及再生利用、排水防涝、防洪、水系等分项规划）、绿地体系规划、道路交通综合规划、用地规划、生态规划等。纵横两类规划彼此脱节的现象时有发生，因此海绵城市的规划宜充分统筹其他相关规划，在不影响其他相关规划主体功能的情况下，增强复合功能，实现相互协调与衔接，发挥综合效益。

（3）整合“各类系统技术”。海绵城市建设既包括低影响开发雨水系统、城市雨水管渠系统以及超标雨水径流排放系统等，也涉及渗、滞、蓄、净、用、排的具体技术和设施等，其功效不一，纷繁复杂。海绵城市的规划建构了各层级的目标和指标体系，环环相扣，定量分解，从而以技术体系的方式，对应与之相关的各类系统与技术，实现了目标与手段的统筹协调。

（4）借助“系统性的法定规划”。近期各地组织编制的“海绵城市建设总体规划”或专题研究等规划并不是独立的法定规划，即缺乏现有城市规划体系的法定效应，也不构成实施体系。借助法定的城市规划体系，海绵城市的各种规划设计成果可分层级、分步骤转化成为各类法定规划的有机组成部分，使海绵城市建设的理念、原则、方法以及技术措施能够系统性、综合性地体现城市规划实施体系之中。

2海绵城市的规划原则

（1）系统性建构。落实海绵城市建设要求的城市规划应立足于改善城市的生态环境，从水生态、水环境、水资源、水安全、水文化等方面提出系统控制目标，统筹低影响开发雨水系统、城市雨水管渠系统及超标雨水径流排放系统，衔接生态保护、河流水系、绿地、道路、污水系统等基础设施系统，建立相互依存、相互补充的城市水系统，完善或修复城市生态本体。

（2）水文干扰最小化。应在各层次的规划上强调分散和生态的海绵城市开发模式，实现径流总量控制、径流峰值控制、径流污染控制、雨水资源化利用等规划目标，防止城市规划区范围内的河道侵蚀、水土流失、水体污染等。

（3）保护性开发。顺应自然地貌，尽量避免大挖大填，结合蓝线和绿线的划定和管理，严格保护河流、湖泊、湿地、坑塘、沟渠等水生态敏感区，并结合这些区域及周边条件进行低影响开发雨水系统设计，倡导自然积存、自然渗透、自然净化等规划策略。

（4）分类指导。针对不同区域的水文气象条件、地理因素、城市发展阶段、社会经济情况、文化习俗等，或城市规划区范围内不同的地区的特征，分门别类地制定海绵城市规划目标和指标系统，针对性地选择相关的技术路线和设施，整体平衡，确保各层次规划方案的可实施性和有效性。

（5）全过程管理。海绵城市的规划成果需要完整地纳入城市规划实施的全过程之中，落实到项目立项、土地出让和用地许可、规划审批、设计施工图审查、施工建设许可、竣工验收等城市规划管控环节，并建立相应的长效管理制度，实现海绵城市规划实施的制度化和常态化，确保低影响开发设施应与主体建设项目同时规划设计、同时施工、同时投入使用。

（6）科学支撑。落实海绵城市建设要求的城市规划编制应有科学依据，对重大问题、关键指标以及重要技术环节需要多方实证数据支持和校验，强调水文、降雨、地质等基础资料积累，并鼓励运用数字模拟和可视技术等，突出量化指标和直观表达，便于考核、管理以及决策。

3 海绵城市的规划主要内容思考

结合现有城市规划体系，落实海绵城市建设要求的城市规划涉及总体规划（含专项规划）、详细规划（含控制性和修建性）两大层次，力求同时解决宏观、中微观两方面的问题，通过指标确定和分解的科学方法，相互支持，无缝衔接，共同构建整体的规划框架。

一方面，总体规划是整合系统、明确目标，即识别“山水林田湖”这一生命共同体和完整的生态系统，明确水生态、水环境、水资源、水安全或水文化等战略目标，严格保护诸如湿地滩涂等 “大海绵体”。总体规划中的专项规划是分解系统、深化细节，例如绿地系统规划中细化与海绵城市相关策略，充分挖掘绿地的调蓄和净化功能。

另一方面，详细规划是落实指标、确定坐标。对于控制性详细规划就是明确分区、分解指标，即运用科学模型，分解总规和专项规划的战略目标和总体指标，在空间上精准定位，划定海绵城市的中微观层面的分区；对于修建性详细规划就是深化竖向、确定设施，即从项目落地的角度，细化竖向设计，优化地段布局，明确低影响开发设施的选型和布局等。

3.1城市总体规划

（1）总体规划

总体规划是顶层设计，注重战略性和系统性，勾画“山水林田湖”生态格局，正如“天门中断楚江开，碧水东流至此回”，或“楼观岳阳尽，川迥洞庭开”。主要是将海绵城市建设作为城市发展的重要目标和战略加以明确，并在现有城市总体规划编制的框架下，明确提出海绵城市建设的规划控制目标和相关指标，制定海绵城市建设的实施策略、原则和重点实施区域，将有关要求和内容落实、协调到各相关专项规划中，并在下一层的控制性详细规划中作为用地和工程建设的规划设计前置条件。重点包括（且不限于）如下几点：

①多层次保护并完善水系：基于降水和地质条件等本地条件，在区域范围内识别、完善、并规划自然与人工的水系统，优化循环路径和机制；对于城市规划区内的河湖、坑塘、沟渠、湿地等需要划定蓝线的对象进行分析，提出蓝线控制的宽度，划定城市蓝线，以保护城市河湖水系。城市蓝线划定时应考虑与雨水的源头径流控制、雨水管渠系统及超标雨水径流排放

系统相衔接。

②科学划定水生态敏感区：在城市用地选择中，科学分析城市规划区内的山、水、林、田、湖等生态资源，尤其是要注意识别河流、湖泊、湿地、坑塘、沟渠等水生态敏感区，并纳入城市非建设用地（禁建区、限建区）范围。分析识别城市局部低洼地区、潜在湿地建设区、内涝高风险地区，并尽可能划定为城市限制建设区。

③综合建构控制目标：从“源头、中途、末端”三个阶段，因地制宜地确定海绵城市建设目标，明确径流总量控制、径流峰值控制、径流污染控制、雨水资源化利用、水文化传承等方面的规划控制指标和要求。

④因地制宜确定海绵城市的大分区：切实落实保护优先的原则，根据地区的水安全、水资源、水环境和水生态的状况和实际需求，重点依据降雨、土壤、地形等客观条件，结合用地布局，划定海绵城市大分区，如渗透能力较弱的地区，并因地制宜地提出相应的规划策略、目标、措施等。

（2）专项规划

从横向专业深化角度，海绵城市的总体理念和思路需要通过各类专业规划进一步分解和落实，如竖向规划中体现“流注随地势，洼坳无定质”的朴实观点；同时，从横向专业协调角度，海绵城市以水系统和水生态的切入点，也为统筹各个专业规划提供了一种方法。这部分专项规划主要包括：道路交通体系规划、绿地系统规划、排水防涝规划、水系规划等。

①道路交通体系规划注重控制污染物外排量：城市道路是径流及其污染物产生的主要场所之一，城市道路专项规划应以消减地表径流与控制污染物外排量为主，雨水收集利用为辅。在满足道路交通安全等基本功能的基础上，充分利用城市道路自身及周边绿地空间落实低影响开发设施，结合道路横断面和排水方向，利用不同等级道路的绿化带、车行道、人行道和停车场建设下沉式绿地、植草沟、雨水湿地、透水铺装、渗管/渠等低影响开发设施，通过渗透、调蓄、净化方式，实现道路低影响开发控制目标。

②绿地体系规划注重雨水消纳和生态净化：城市绿地主要具有生态服务功能、休闲游憩

功能及保护和控制城市结构无序扩张的功能。城市绿地对自身及周边区域雨水具有较强的雨水渗、滞、蓄、净能力，是海绵城市建设中重要的载体，应在保障其吸热、吸尘、降噪、保持生物多样性、为居民提供游憩场地和美化城市景观等功能的基础上，合理的预留或创造空间条件，因地制宜的规划径流路径，合理选择低影响开发设施，实现复合生态净化功能。

③城市水系统规划注重水生态循环和水系统整合：所谓城市水系统，是指城市供水、节水、污水与再生利用、排水防涝、防洪、河湖水系等城市规划范围的涉水系统总称。建设海绵城市，一定要将完整的水系统规划进行统筹，通盘考虑，不能肢解，也不能各做各的，供水不管污水、污水不管排水、排水不管洪水、污染治理不管资源利用、资源利用不管综合防灾。从城市水生态本底修复的角度，同步规划低影响开发系统、城市雨水管渠系统以及超标雨水径流排放系统，注重水系统的网络化、毛细化以及离散化，实现城市水生态多重循环和自我修复。

3.2 详细规划

详细规划是规划实施和项目落地的重要抓手，分解和细化城市总体规划及相关专项规划提出的低影响开发控制目标及要求；描绘了地块层面上的生态愿景，如“泉眼无声惜细流,树阴照水爱晴柔”；同时，也点明了诸如源头控制的重要性，如“问渠哪得清如许，为有源头活水来”。它包括控制性详细规划和修建性详细规划两个层次。

（1）控制性详细规划

控制性详细规划依据海绵城市建设的要求，提出各地块的低影响开发控制指标，并纳入地块规划设计要点，并作为土地开发建设的规划设计条件，实现指标控制、布局控制、实施要求、时间控制这几个环节的紧密协同，将顶层设计和具体项目的建设运行管理衔接在一起。

具体包含以下内容：划定海绵分区，明确各分区低影响开发策略，指导指标落实和技术措施应用；分解和细化上层次规划及相关规划总中提出的低影响开发控制具体指标及要求； 落实蓝线，明确地表水体保护和控制的地域界线（蓝线）及控制要求，保护水文敏感区域；落实绿线，提升绿色开敞空间的生态品质，融入雨水的渗、蓄、滞、净、用等复合功能；结

合排水防涝（雨水）综合规划，明确内涝风险地区，采用综合措施达到排水防涝的规划标准；结合道路红线及本地道路雨水径流水量与水质，提出适宜当地体现海绵城市理念的道路横断面形式。

（2）修建性详细规划

修建性详细规划应以控制性详细规划为指导，通过建设条件分析、场地的平面布局与设计、竖向设计、道路交通设计、绿地设计、低影响开发设施设计等布置手段，落实和细化控制性详细规划中海绵城市建设的开发控制指标以及低影响设施的类型、布局等要求，以实现雨水的自然积存、自然渗透、自然净化和可持续水循环，维护城市良好的生态功能。不同地区的修建性详细规划，应根据当地规划行政主管部门要求的修规深度，分别将海绵城市建设的相关内容纳入到修规的不同编制内容中。

4 讨论：海绵城市建设的综合规划

现阶段，海绵城市建设的规划思路体现了“山水林田湖”生命共同体的生态理念，同时也强调了“源头减排、过程控制、系统治理”综合方法。但规划内容则依附于现有城市规划体系，分散到各层次、各类型的规划之中，并未完全形成独立的规划体系，其中也遇到了一些疑惑。例如，各个专业规划中有关海绵城市的内容是否能用于控制指标的考核？具体而言，绿地系统或水系对年径流总量控制率的影响是否可被考核？又如，控制性详细规划中分区指标又怎样与专业规划的海绵城市内容衔接？

为此，本研究认为，如果能够从城市的整体层面，在编制城市总体规划的同时，基于海绵城市建设专题研究，编制海绵城市建设综合规划能够更加有力的引领和推动各层级规划的落实。该综合规划强调以规划步骤为主线，强化从总体规划到详细规划的编制流程。总体规划包括七步骤：前期调查、问题明晰、规划定位、目标建构、空间布局、专项协调、措施整合；控制性详细规划包括四步骤：海绵分区划定、空间优化、地块控制指标分解、规划条件优化；修建性详细规划包括四步骤：场地勘探和分析、场地设计优化、设施组合、项目评估。借助上述规划步骤，初步构筑综合规划的雏形，“以器载道”，系统性地体现海绵城市的规划

理念，重塑城市的水生态文明。

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作者简介

刘佳福，住房和城乡建设部城乡规划管理中心，主任，研究员； 杨滔，清华大学建筑学院，副主编。