ＦＩＮＡＮＣＥ＆ＥＣＯＮＯＭＹ金融经济 基层央行履职创新 实践、障碍与路径 ● ● 口中国人民银行邵阳市中心支行课题组 摘要：本文立足湖南邵阳视角，在当前复杂的国际国内金融 环境下．对基层央行履职创新实践进行了归纳分析，在此基础上 对履职难点进行了剖析，揭示基层内行履职创新面临整体与局部、 业机会。２００９年该『订涉农贷款增量名列全省第二，有力地促进了 该市由农业大市向农业强市的转变。二是通过开展“农村批发市 场刷卡无障碍”试点和实施“预算外资金纳入国库管理”改革， 不断创新清算服务方式，提升服务效能。 （三）创新监管模式，强化基层央行权威 通过建立“行政执法＋金融教育＋金融维权＋金融服务”四 位一体的监管新模式，维护人民银行监督管理权威。一是依法履 法律缺失、社会认知度低及基础脆弱等掣肘，指出要有效履职， 必须重构监管机制、法律、人力资源制度及环境四大保障体系。 关键词：基层央行；履职创新；矛盾；重构；保障体系 一、创新实践：基于ｔｌ３１１８视角的积极探索及成效 行金融监管职责。在强化金融服务的同时加大行政执法力度。如 ２００９年利用人行征信系统碴处邵东个人异议信息牵出长沙银行 “假按揭”贷款，得到人总行苏宁副行长批示。二是创新金融宣传 机制，提高社会遵守金融法律法规的自觉性。创建反假币流动培 训学校和征信学校，分别被国务院反假货币联席会议办公室和人 总行肯定推介。三是积极开展金融维权，优化金融生态环境。近 ２００８年国际金融危机爆发后，对基层人民银行履职提出了严 峻的挑战：基层人民银行面临既要严格执行国家频繁调整的宏观 调控政策，又要承担引导金融机构积极支持地方经济发展的难题。 为此，人民银行邵阳中支进行了积极的探索和有益的尝试，取得 了一定的实效。 （一）创新“窗口指导”组合平台，提高货币政策实施效力 一年来，在全市分别开展ｒ以清收国家公职人员欠款为主体的维护 金融债权行动、金融案件“执行月”活动、“司法服务金融”活 动，市金融生态环境得到ｒ较大的改善。四是将监管寓于金融服 务之中，提高监管的社会价值。创建发行库存取款预约制度，提 高现金出入库效率，完善《开户单位缴存钱捆和对外支付现金质 量考核办法》，提高市场流通币整洁度；开展“信用建设年”、邵 东县“信用市场”创建活动，提高社会公众守信意识。 （四）积极历练风险预警处置能力，维护金融稳定 一是完善引导平台。建立了以“风险预警、政策传疏、发展 引导”为主要内容的中小金融机构约见谈话制度，加大“道义劝 说”力度，引导中小金融机构严格执行从紧和适度宽松的货币政 策，把握信贷投放节奏，均衡投放贷款，满足合理信贷需求；协 助政府组建市、县两级中小企业信用担保公司，改善中小企业贷 款抵押担保难问题。二是搭建考核评估平台。制定《邵阳市银行 业金融机构信贷政策导向效果评估暂行办法》和《评分细则》，通 过建立信贷政策传导与信贷管理、经济培育、政策引导等三大类 测评指标，对信贷政策导向效果和政策调整后的效应进行测评。 起草出台金融支持地方经济考核奖励办法等制度，强化货币政策 实施的考核力度。三是搭建政银企沟通互动平台。通过协助政府 召开银企洽谈会、项目对接会，增强银政企交流力度；通过创建 是建立了完整的业务风险防范体系和区域金融风险处置体 系，其中，国库资金风险评估体系在赣鄂湘三省国库：［作会议上 作经验发言。二是积极开展风险处置演练，提高实战能力。组织 “中小金融机构挤兑风险”处置演练，长沙中支和省内地州市中支 到场观摩指导，为全省提供了可资借鉴的范本。三是积极介入处 置区域金融风险。先后成功处置了新宁县粮补资金被挪用谣言引 发的邮政储蓄挤兑风波和洞口县特殊人民币尾号一兑二谣言引发 的银行网点兑换风波等。 二、难点透析：基层央行履职创新面临诸多现实矛盾 “中小企业信贷项目库”，打造“信用评级＋融资辅导”的中小企 业融资平台。通过建立经济金融形势分析例会、财税银联席例会 制度，将人行的意志转化为政府意志，增强“窗口指导”的有 效性。 （二）闵地制宜开展金融产品和服务方式创新，提升金融服务 水平 一（一）货币政策翻标整体性与局部不确定性的矛盾 理论上，为实现货币政策目标，中央银行可以通过其直接控 是创新信贷产品和服务方式。组织开展“项目融资促进年” 制下的各种货币政策 具对宏观经济施加影响。但是，当前基层 和“一行（县）一品、重点突破”的信贷创新活动，扣造返乡农 民 创业贷款、生态旅游贷款、林权抵押贷款、联保贷款等信贷 品牌，建立农村信用社“中小客户贷款营销中心”、城市信用社 “三通一平”中小企业信贷服务新模式，引导巾小法人金融机构加 大对县域、“三农”、中小企业的信贷支持力度，创造就近就地就 央行执行和传导货币政策的手段却 分有限：一是存款准备金政 策和中央银行基准利率缺乏执行弹性。如存款准备金牢的执行， 基壕央行没有结合地方实际灵活实施差别存款准备金的杈限；面 对商业银行的利率执行，基层央行也只有“监测权”丽没有“监 督权或管制权”，对处于资金垄断地位的金融机构单方信贷定价无 １２０ ．． Ｉ 甚 目 力作为。二是再贴现货币政策工具和公开市场业务政策的空白。 ３．职能界定的“全能化”趋势导致基层央行履职抓不住重 与总行可以对全国性商业银行实施再贴现和公开市场操作相比， 点，腹Ｊ｛｝｛效能被削弱 针对地方性法人金融机构基层央，／７￣ｔｌ无再贴现和公开市场业务操 ・足金融服务“全能化”。提供优质、高效的金融服务既是基 作的权限。三是再贷款对货币政策的影响力小。由于商业银行流 层央行的重要职责，也是塑造良好形象的有效手段。但笔者认为： 动性充足且再贷款管理上的局限性等原因，当前基层央行发放给 央行服务的重心腹 是创新金融 具，提供服务平台，凡属通过 金融机构的再贷款数额小、比重低，其对货币政策的影响非常 商业银行能够提供的金融服务可以｝｛］商业银行去承担，人民银行 有限。 创新的金融工具可提供给商业银行选择使用，不必不计成本强制 其次，区域经济发展的不均衡性与货币政策目标的高度统一 推行，如银行本票的推广，规定每个金融机构要办多少笔，完全 性和强制执行性存在较大的冲突。从宏观、整体层面来说，国家 不顾及市场的接受度和需求度，最后大部分演变为银行职工自开 的货币政策目标有着相对的一致性，即着眼于全国的总体经济确 本票完成任务。 定相对固定的目标，没有考虑太多的区域差别性。同时它又具有 二是征信体系建设“全能化”。征信系统是以银行借贷为主体 较高的强制性，地方必须无条件执行，没有变通的缓冲地带。例 的金融信用信息系统，目前正在向司法、财税和社会管理领域扩 如，货币政策的传导对欠发达地区来说，紧缩时最先紧缩，宽松 展，其目标是试图建立涵盖整个社会的信用信息系统，但从人民 时最后宽松，这种政策传导特征对欠发达地区经济发展伤害最大； 银行的地位和职能而言，目前是无法完成如此庞大复杂的系统工 而从微观、个别层面上说，不同的区域中、不同的行业、不同的 程的。 产业对金融都有着不同的需求，因而对货币政策有着差异性的要 三是金融调研“全能化”。优质的调研监测是决策的重要前提 求。现实往往是，基层央行既要执行和传导中央货币政策、保证 和基础，但目前调研全能化、全员化倾向严重，“跑题”调研多。 中央宏观调控的统一性，又要结合地方实际、满足促进地方经济 表现在人民银行的调研不仅内容、对象包罗万象，涉及到社会各 发展的要求，因而在承担双重职责中面临着两难的抉择。 个领域，远远“跑”出了金融这个核心，“跑”出了货币政策、 （二）履职责任与法律缺失的矛盾 金融服务范畴，而且基层人民银行不论所处的岗位和职责，每个 １．履职主体与对象责任义务不对称导致基层央行履职处处 部门都有调研任务，甚至每个员工都有调研任务。 掣肘 （三）履职的高协同性与基层央行社会地位低认可度之间的 一是维护金融稳定问题。如尽管《中国人民银行法》用了系 矛盾 统条文对中央银行维护金融稳定的责任作了详尽的叙述；但是， 央行履职涉及多个层面、需要多方协同。只有通过各分支行 对金融机构承担的支持、配合中央银行维护金融稳定的义务，则 同心协力，构建和完善对外沟通互动、对内协作配合的运行机制， 无论是《中国人民银行法》还是《商业银行法》都没有明确规 才能形成合力，发挥整体功能，提升履职效能。 定，有违责任和义务相对应的原则，导致中央银行在开展维稳工 而现实情况是，目前基层央行的社会地位认可度较低，履职 作时难以取得金融机构的有效配合和支持。 很难得到相关对象的协同配合，工作局面难打开。例如在履行执 二是传导和执行货币政策问题。根据《中国人民银行法》赋 行货币政策和维护金融稳定职责时，基层央行处于“想为但难作 予的职责，基层人民银行的首要工作任务是传导货币政策，而当 为”和“能为但不能为”的尴尬状态，其对外宣传的履职形象与 前货币政策传导的手段主要是靠出台几个指导意见、召开几次经 实际社会地位形成强烈反差：一是相当一部分地方政府部门认为， 济金融形势分析会、座谈会和约见谈话等道义劝说的“软手段”， 基层人民银行“手无缚鸡之力”，只有“问”没有“答”，不能为 对于商业银行不按照央行引导方向操作的行为缺乏法律和政策上 地方经济发展解决实质性问题，作用有限，反映问题多了反而认 的约束，使基层央行货币政策在传导环节受阻，导致货币政策传 为人民银行是无事找事、越俎代庖，对基层人民银行希望了解的 而不导，传而难导。 情况提供的资料极其有限或语焉不详，态度生硬。二是银行类机 ２．制度上的监管与处置分离导致基层央行防范系统性金融风 构“口是心非”。对人民银行的窗口指导、布置的工作和召开的会 险角色被动 议有些敷衍了事，只有“听”和“应”，落实到具体行动上不是 人民银行维护金融稳定的主要职责是防范和处置系统性金融 迟缓就是推一步动一步。三是与保险、证券类机构的关系基本 风险，众所周知，在金融实务中，系统性风险总是由单个银行甚 “形同陌路”。四是社会公众对人民银行职能及作用知晓度低。 至单个网点的道德风险、经营风险和财务风险等共同作用诱发而 （四）基层央行履职的高挑战性与履职基础脆弱的矛盾 来，银监分设以后，基层人民银行对商业银行的高管资格不再有 当前，我国改革发展正处于关键时期，人民银行金融调控所 审查权，对其经营行为的检查处罚权也较大程度的削弱，只能 处的环境和面临的问题更加复杂。分支行在人民银行整体核心职 “根据执行货币政策和维护金融稳定的需要，可以建议国务院银行 能发挥的过程中，面临的挑战日益增加，ｉ：Ｌｊ￣ｎ说既要确保有关货 业监督管理机构对银行业金融机构进行检查监督”，单一风险的防 币政策措施切实落实到位，又要结合区域经济金融情况积极为地 范和处置责任由银监部门承担，这种制度安排的直接后果使得基 方政府当好参谋，促进地方经济持续可协调发展，极大地考验基 层央行在处置金融风险的时机上难以提早介入，角色被动，最终 层行的履职能力。然而当前基层行履职基础相对脆弱，难以适应 扮演“运钞车”、“提款机”的角色。 履职需要。一是用人制度僵化。履行职责靠的是人，人的因素迫 １２１ ＦＩＮＡＮＣＥ＆ＥＣＯＮＯＭＹ 金融经济 ％ 赫 强鼙 强矗强 ：｝ ｜ ＊ 毒 ∞擐弧 一 誊 ０ 撼 ≈ 锋 切需要重新审视。基层央行职工素质参差不齐，人员年龄偏大， 难以适应新职能的要求 人书管理权责不埘等 基层行人员进口 过小，出¨不畅，新生代人员补充不足，不适合在人民银行：Ｊ：作 的人员也无法责令退出，队伍索质和结构一时很难改变。＿二：是组 织结构住化。内没机构和岗位设计“上下・般粗，左右～一・个样” 党政综合部门职能分】：太细，分设部门过多，整合力度不够；业 务部门岗位设器重叠，过度占用资源，导致人手不够。＝ｉ是激励 制瞧假化。基层行员］：收入分配制度改革力度不大，激劢机制作 用不大，ｌ在职员．： 积极性难以凋动，部分青年员＿１：存在不思进取 倾 。 三、路径选择：构建四大保障体系 （一一）重构有中国特色的金融管理机制 的＝学核、评价与定位，满足人才成长和自我实现的需要，实现 人才的全面可持续发展，从而塑造一支高素质的人才队伍，为央 行艘职提供不竭动力。一是要建立健全人才引进与招录制度。要 适当提高基层央行进人比例，为基层央行补充一批素质较高、责 任心较强、具有真才实学的生力军。二是要加强人才有序流动， 促进人才合理配嚣。进一步完善行级领导异地交流制度．积极传 授或学习分享工作经验。尝试建立人民银行优秀人才到商业银行 或地方政府挂职锻炼，注重在实践中锻炼和提高应对各种风险和 解决复杂问题的能力。三是要健全人才培养和使用制度。在人才 制度的设计上，以公开、公平、竞争、择优为导向，加快推进职 位分类管理的试点与推， 应用，制定并健全竞争上岗制度；破除 逐级晋升原则的限制，建立健全领导干部的破格选拔机制。以充 分发挥干部的真才实学和潜能。四是要健全人才激励与保障制度。 由美国次贷危机引发的全球金融海啸给世人留Ｆ的深刻教训 ＼ 就是：在经济全球化的今天，宽泛的金融符制会给市场经济带来 灭顶之灾 皤｛ｊｉ『，我围的金融ｊ 管体制是顺应经济转轨、分业经 苻而建立的“…行三会”制，随着我国市场经济的日臻完善，这 种体制的弊端也日益凸显，混业经营使监管重锰与真空并存，政 出多门使政策效力ｌｆ】途流失，尽管国务院批准的人民银行新“三 定”方案明确了建立由人民银行牵头，“三会”参加的金融 调机 制．但这种机制在基层究竟如ｆ¨ｆ操作没有下文，即或有细则出台， 要探索建立具有央行特色的央行文化，从薪酬激励、组织激励、 工作激励、文化激励等方面着手，对高素质人才采取特殊的激励 措施，形成有利激励和促进创新的规章制度，最大限度地释放人 才的潜能。为努力建设高效履职、科学发展的中央银行而提供一 支强有力的人才队伍。 （四）构建基层央行履职环境支撑体系 一是要提高荩层央行的创新能力。随着经济金融改革发展， 在玎前行政体制下，其实际敛能仍值得怀疑。笔者认为：要抓住 国家实行行政体制改 ，有选择地建立大部委制的机遇，重构Ｉ｛１ 国金融监管体制：一种模式足将监管“曼委”由国务院商管的事 业单位改为由人民银行代符的国家局，建立由人民银行领导，银 监、保监、证监、外管各施监管职能的监管体系；另一种模式就 是在行政ｊ 保持现彳ｉ模式不变，但党团领导机关设嚣于人民银行， 只有统…一政令，才能步调一致，才能从制度｝ 保障基层央行职责 ‘ｊ权力相匹配。 人民银行工作的探索性日益突出，对ｊＩ＝作创新能力的要求也越来 越高，这方面我们更要提高自觉性，增强紧迫感。当前从中央银 行的金融稳定、信贷征信、反洗钱等新业务发展情况来看，还处 在发展和探索阶段，需要不断适应形势发展变化，及时完善和调 整，不断开拓创新。 二是要积极探索改进新形势下基层央行与、地方政府部门、 金融机构和其他经济主体的协同方式。目前，我国的货币政策传 导渠道主要是“中央银行一金融机构一企业或居民”，货币政策通 过金融市场的传导只起辅助作用。在监管职能分离和商业银行改 （二）重构纂层央行履职法律保障体系 一是以法规形式保证基层央行信贷“窗口指导”的法律效力。 革深入的形势下，人民银行对商业银行等金融机构的政策引导、 窗口指导职能更为集中，需要结合实际认真搞好这方面的工作， 本着依法履职、综合协调、符合规律、创新方式的精神继续积极 探索。要通过多种途征的宦传、业务窗口、融资平台，进一步拓 展分支行与政府有关部门、社会经济主体之问的协调沟通方式， 以利更加全面准确地获取必要的信息，同时将央行有关信息传播 给对方，以提高基层人民银行的社会公信力和知晓度，为更好地 履职营造良好的社会环境。 参考文献： 除明确基层央行侄信贷规模和公私合营投向上进行“窗口指导” 的法律效力以外，还要通过明确基层央行可以采取的惩罚性措施、 赋予基层央行有限的利宰管制权等手段，保证“窗口指导”的有 效性。 二是以法规形式保证肇层央行金融稳定监测的法律效力。应 规定金融机构有义务定期向基层央行报送包括流动性、资产安伞 性、盈利能力、增长质鞋和效益等指标，同时相应明确基层央行 对金融机构实施金融稳定监测可以采取的罚则。并应考虑有条件 扩大到包括证券、保险等整个金融业。 三是以法规形式保证基层央行对征信巾场监管的法律效力。 （三）构建人力资源制度体系 ［】］曾省晖《法律视角下基层央行履职环境与效能优化问题探 讨》，《武汉金融》２００８年１１期）。 ［２］张本明、鲍瑞琪《金融法规缺失视角下基层央行履职的尴尬 构建央行人力资源制度体系是指在人才引进、培养、使用、 评价、激励等环节建立起有关人才队伍建设方面的各项制度。人 才作为科学发展第一资源的地位和作用，决定了在人才强行战略 中必须把人才发展放在优先发展的位置，积极引进和招录优秀人 才，努力为各类人＿才创造培养与开发机制，坚持以用为本最大限 度地激发人才活力，正确有效地对人才的：亡作能力和业绩进行恰 处境及建议》，《中青年论坛》２００８年ｌ０期 【３］《银监分设以来人民银行分支机构履职状况的反思》，《武汉金 融》２０１０年第４期 （课题主持人：宋利亚彭平华李大刚） 胡立平课题组成员：谭英祝赵霁 １２２