现代公共经济学精要——公共预算与政府理财

现代公共经济学精要——公共预算与政府理财

许正中

中国国家行政学院经济学部 教授

公共经济研究会 秘书长

下面我来讲第二个部分“公共预算与政府理财”。这个也是比较热门的话题，也是我们国家目前改革很重要的问题，一个重要攻坚问题，还是我们各个学理里面需要阐述而且必须得讲清楚，可以这样说是公共经济学的核心，就是公共预算和政府理财。

一、公共预算

（一）公共预算的内涵

公共预算的内涵，什么是公共预算，所谓公共预算是指市场经济条件下公共部门的财政收支计划。这里面用英语表述描述，公共预算叫Public budget，但和这个相关的一个词，经常在学术界翻译，很多人把它叫成公共财务，本来这个词既是财务的意思，也是财政的意思，叫Public以后就叫财务了。另一个方面大的企业也越来越多翻译成我公司的财政状况，就这样，它表现公共预算，公共预算表面上指公共部门的财政收支计划。

表面上看，公共预算是公共收支的一览表，但是从本质上来看，公共预算是最复杂的公共决策，我认为建立公共管理、公共行政，就两块，一块是公共行政，就是公共服务型政府的公共行政，第二个轨道就是公共财政，公共财政里面最最核心的就是公共预算，公

共预算是公共决策里边最复杂、最核心的部分，它是公共收支优先顺序最明确的表现或者是最具体的表现。公共收支哪些我收了，我在哪个方面加大税收，比如我收入里面最重要的部分是税收，我加大了你的税收就是要限制你这个行为，我降低了税收率就是激励你、鼓励你这种行为，我们支出。

比如说这几年，我们加大对农村的转移支付，加大对农村的转移支付是党中央、国务院对农村的关注，我们叫新农村建设，我们每年拿出上千亿对农村进行转移支付，证明中央的工作重点向农村倾斜，这是一。

我们加大了对科技的投入，比如今年我们启动十六项重大科技专项开始启动，为啥呢，我们在技术突破方面加大了政府投入，政府它的工作重点要向这方面倾斜，这是一个最明显的。当然了它更是社会各个利益集团和社会群体相互妥协的结果，这是公共预算它的本质是这些。

通过预算可以读出来很多方面的内容，马克思对公共预算有一个很重要的论断，他认为“公共预算的法治性是政府预算的灵魂和实质”，法制性，一提到法制性，我也经常说这两句话，权非法授，就会违法，权非民授就会伪法，但是我们现在在既定的法律之下，比如说有些地方政府我出台一个文件，它没有起草法律的职能，但是它要公开运行，这个就是伪法，假的，比如说有些地方它拿出一个文件，说你不能买什么样的啤酒，这是一个很重要的法制性，所以所谓法制性是法是民授的，权是法授的，这是一个灵魂核心。

另一方面马克思认为，政府预算赖以产生和存在的基本标志也是法制化，你这个预算必须得通过法律批准，拿我们现在话必须得到人代会上进行审议，在政府预算制度的规范和约束下，国家财政的根本权限转移到了社会大众手中，市场通过议会掌握了政府及政府财政行为的决定权和监督权，这是马克思的原话，就是国家财政的根本权限转移到了社会

大众手里，这是它的意思，这样市场就能够以政府预算为手段，贯彻自身的意思，这句话也突出了市场的重要性，使得政府活动既服务于市场，又不违背和侵犯市场的根本利益，从这上面来看，马克思也认为，政府的行为要以不违背和侵犯市场的根本利益为出发点的，这里面关键是法制性的公共预算这样导致的。马克思这句话具有很经典的意义。

（二）公共预算的机制

刚才谈了公共预算的基本规定性和它的实质，但是公共预算也是一种运行机制，它的标志是公共预算的权力是一个国家公共权力核心部分，刚才我说了公共行政、公共预算，公共预算是更核心的，这种权力配置的目的不是去盈利，而是实现公共目标，目前社会的共同需要。我们财政理论界的大师何振义（音译）老先生就提出，我设财政的目的是干啥，是满足社会的共同需要，所谓的共同需要既使你统治阶级的需要，也是广大人民群众的需要，是各个阶层的共同需要，这是财政的规定性。既是统治阶级的利益，也是通过预算进行反映体现，因而，权利主体最终必须对公众或公共权力的初始授予者负责，也就是说政府行使的权力，谁来授予政府的权力呢，是广大群众，是选民，我通过投票以后，政府要对他进行复杂。

预算权力的这种特殊性，是在现代市场经济国家注重防止滥用预算权力的行为发生和制止浪费，因此形成了公共预算机制。公共预算的这种机制是很重要的，比如说编一年的预算，主要是在编预算的过程，而且我们看待发达市场经济国家也是这样的，我编了预算我要提交给议会，中国是提交给全国人民代表大会审议，审议了以后再开始往下下拨，当然了，我们国家现在《预算法》也是有问题的，比如我们认为国家预算是国家机密，既然是国家机密，广大老百姓或者是公民很难通过预算来发现自己的利益体现，这是一个很重要的方面，另一方面我们国家的预算预算年度是1月1号到12月31号，但我们的审批是3月份人代会，这个之间有三四个月的预拨期，财政的预拨是非规范的，当然了根据多年

的经验，我们可以八九不离十的拨准，但是前三个月运行资金的合法性值得怀疑，所以说我们都看很多国家，美国也发生过，很多国家发生过预算拨不了以后政府关门这个现象，这样证明它的预算的严肃程度和法制性，这是一个很重要的问题，就谈出了公共预算的机制，就是公共权力在财政平衡表上面的一种表现。

（三）公共预算的功能

公共预算有哪些功能呢，从经济体制来看，公共预算是公共部门配置资源的一种机制，是一种机制，首先公共预算决定了整个资源在公共部门和民间部门之间的分配比例，比如我们现在财政收入占GDP多少呢，20%，这20%预算来证明我整个政府来限定这个，当然了，通过预算和整个政府的资金量现在认为说我们国家多少呢，市场化率达到67%，剩下的那一部分了，非市场化那一部分呢，都是公共财力来配置，这点我们要明白，首先公共预算是界定了公私两个之间的比例，即各自的比例和规模。然后决定分配在公共部门资源的内部配置即结构性配置。公共部门里面，比如说我事业单位分多少，政府机构分多少，国有企业分多少，当然了我们现在对国有企业不是直接分配，但是还有补贴。

在现代市场经济国家，公共预算是整个社会资源配置的主导机制，市场是资源配置的基础机制，政府配置资源的机制是预算，市场配置资源的机制是价格，我们都知道，价格和预算这两个机制是保证政府和市场的关系，理清社会保持平稳运行的一个很关键的点，这是公共预算的第一个（功能），从经济体制上来看，是公财和私财的分离，是公财配置机制和和以价格为基础的私财和以预算为核心的公财配置机制一个很大的比例。

从政治体制来看，公共预算是纳税人及其代议机构控制政府财政活动的机制，我纳税人，我是纳税人，我支撑了你政府，你政府应该把一些信息告诉我，就是现在老百姓说的你要保障我的知情权，国民教育系列，我看这个词用的不很准，但是很形象，所以说，从

政治体制上来看，公共预算是政治市场和经济市场这两个市场的耦合部或者是耦合器，也就是说公共预算是把政治决定翻译转换成经济决定的特别的装置或者是特别的一种装备，是这样，为什么呢，因为具有独立财产权利的纳税人他们负担着政府的财政供应，这样他们就要求控制政府的财政，控制和监督政府的财政运行，以政府、法律程序来保证政府收支不偏离纳税人的利益，保障个人的财产权利不受政府权利扩张的侵犯，同时政府作为主体的经济活动即财产或者是公共预算是政府在花别人，花纳税人的钱为别人、纳税人办事，成本和效率都是外在，所以它要接受监督，从这个道理上来看是能够说通的，这是公共预算的功能，所以我们十七大提出要加快政治体制改革。

公共预算从法律体制来看，预算不仅仅是是计划，预算的本质就是法律，它本身就是法律。在市场经济条件下，公共预算的整个活动过程都要受到立法以及立法机构的严格的约束，各国宪法一般规定，国家预算经立法机关批准公布后便成为法律，政府必须不折不扣的贯彻执行，不允许任何逃离预算约束的财政行为，按我们现在的话叫跑冒滴漏、挪用这些财政行为都是不行的。

在执行中由于客观情况的变化需要修改预算，法律也规定了必要的程序，也就是一个理念，一个程序来保证，这是一个很重要的方面。另外从民主国家来看，公共预算不能够通过而导致政府下台这样的现象是很经常的事，假如没有法理上的强制性，和没有法律的规定性，公共预算是一纸空文，这是一个很重要很重要，这是从法律体制来看。

从公共预算与财政的关系来看，公共预算是公共财政运行机制或基本制度框架，也就是说拿中国人经常爱说的话，公共预算是公共财政的核心和重要组成部分。公共财政不同于以往的王权财政，也不同于社团的财政，公共预算是与近代的民主政治和市场经济相适应的财政制度，公共预算是公共财政的“道路规则”，有了这个规则，财政就由专制王权，就是皇帝的家计财转变成了，驶进了民主和法制的轨道。

建立公共预算的基本框架就是要建立公共财政的运行机制，就是现代预算，对于公共财政而言是先有预算后有财政活动，后面从法理机制上来看也是这样的，就是先有预算，你政府才能够活动。预算的支出我在第一部分也弹出了，支出决定你的范围，公共预算规范到哪里你政府的财政才能活动到哪里，你政府的行为才能深入到哪里，不允许有超过预算边界的财政支出、政府行为，你的政府行为不能够超出你的预算边界，这里面还有一种内涵，就是我政府，不要你的钱，我政府机构不要你的钱，我要进行活动，这也违背了公共预算的宪政精神，现在有些专家说，中国是什么，现在有宪法，没有宪政，需要建立宪政制度，什么叫宪政制度，学理上是这样说的，所有的规定性、所有的法律性都是在宪法和既定法律规定下，现在比如说财政活动，就是我们讲的公共预算，就是财政法和预算法是公共预算的小宪法，它按照这个行动，到哪里才能行动，它没有规定你也不行，既然你不拿我的钱你去运行，也不允许，你都违背了宪政精神。

公共预算从决策体制来看，公共预算是公共选择的机制，我们都知道，预算是由编制、审议通过、执行实施、决算审计和向社会公布等一系列的环节组成，通过这些环节来保证公共财政活动用于满足社会的共同需要，这个过程的实质就是公共选择。

我在第一部分也说了，公共选择是公共经济学一个重要的理论基础，这里面预算的编制过程是公共利益的发现过程，利益相关者要参加我的预算编制，比如说预算在代议机构讨论和批准的过程是公共利益的继续发现和确认。第三预算实施和完成的过程是公共利益的实现过程，也就是我公共产品的提供过程。

整个过程应有广泛的社会参与，财政专家、技术官员、政治家以及社会利益参与程度越高，公共预算中社会意愿的反映程度就越高，公共预算在议会讨论和辩论越充分、越透彻，预算的安排也就越合理，所以我们现在中央财政也在提出我们搞啥呢，怎么办呢，我们要提高财政透明度，云南省的昆明市就率先在这方面进行改革，而且我在座谈的过程中，

大家问是不是给人大地区或政协委员进行预算编制的辅导，现在很有必要，因为现在的人大代表和政协委员由于专业的限制，但是在反过来思考这个问题，你的人大代表和政协委员将来你要看不懂预算，你怎么能够代表你自己选你的选民的利益呢，这是一个很重要的基本功能。上面我从经济体制、政治体制、法律体制、法理、决策等几个方面来看公共预算的功能。

（四）公共财政管理的基本框架

基于公共预算的公共财政有一个基本的运行框架，这基本的运行框架就是只有你按照这个运行框架设置了，你才是公共财政，你才是公共预算。

第一个是收支脱钩，票款分离，这样形成了一个财税收入体系，财政和税收收入体系，收和支，比如说一个部门，举一个例子，比如说我们交警，交警他的收入和支出必须得脱钩，不脱钩你这个交警就有创利的冲动，失去执法的公平性。利之所在，行为偏颇，这是啥意思呢，这个人有利益的冲动了就这样，这是一个问题。另一个方面从这个方面来看，说有一个地方交警设置了一个禁行线，把很多车都限制住了，问他为什么呢，他说到年底了，假如说不完成罚款任务，他就难以获得第二年的财政支持，这是人为设置交通障碍。

票款分离，比如说交警罚款了，这个罚款的发票和收款是不一样，据有一年焦点访谈反映，某一个地方拉煤的汽车罚款200，说能不能少一点，问要不要票，不要票可以罚款50元，这样不要票以后，剩下这50块钱就进入自己的腰包，一开票以后进入公家的腰包，这里面很多很多，中央这几年加大了力度，这几年基本上完成了收支脱钩，票款分离这种收入体系，但是既使是在这种情况，还有一些地方没有完全，例如我们预算外资金和制度外资金它的收支脱钩问题、监控问题，08年我们启动了金财工程，将来要把所有涉及公共财收入或者是支出体系全部纳入政府预算财政体系，这样才能保证收支脱钩，票款分离。

第二方面我们要实行部门预算，零基的、综合的、绩效的预算体系，中央的财政部门也在加大这方面部门预算，零基预算就是你干多少事，不是说过去是基数法，去年申请三个亿，今年在三个亿上增加，但是看你干的事是不是三个亿，综合的，就是要抓口，绩效就是我根据你的运行的模式和运行的方式来决定，运行的效果来看，我只举一个例子，英国它的民政部门由于它的绩效程度太差，经过评估绩效审计，财政绩效审计以后发现它的运行效率太差，结果把这个部门撤掉，归并到其他部，再进行做，这样导致政府里变过去我们说利维坦式的政府为一种绩效政府，什么叫利维坦？利维坦是古希腊神话当中一个地中海怪兽，这个怪兽一旦接触水以后，无限的膨胀，不断的往外膨胀，我们国家现在正在导入绩效预算这个制度，但是我们主要是在外援部门或者是世界银行贷款这些机构来进行绩效预算改革，实际上将来随着绩效预算改革，政府的投入或者是政府的支持也是看你单位的执行效率，而不是根据你现在咱们说“跑部钱进”，就是谁往部里跑的越多，它的钱进来越多，已经从跑部前进变成业绩，你有业绩了，就是过去从鞭打快扭为激励创新。

第三个方面实行政府采购、资金直拨的国库支出体系。所有政府的支出，现在特别是金财工程启动以后，所有的政府支出就要实行政府采购，至今直拨比如说财政部门举一个例子，财政部要给国家行政学院拨款，行政学院要盖一个干部培训楼，将来这个楼是哪个单位承建，资金从财政部直接到这个承建单位，这叫资金直拨，我怎么来解决这个楼呢，我向全社会招标，这几年由于政府的采购的深入，大家也有一些单位有意见，认为政府采购反而提高了政府采购标的的价格，但是从全国执行情况来看，一方面执行价格确实也有价格升高的现象，但是从全国执行来看，每年也节约财政资金不少，上百亿，这证明这块的损耗经济学上把它叫制度性损耗，当然了，近期也出现这个问题，资金直拨以后，比如广东就出现一个什么问题呢，省里的财产直拨了，拨给各个地市，各个地市再我把的财政资金存到银行去，相应的扩大了银行在当地的银根，这次资金直拨了以后，又缩小了你这个银根，当然了这也是一时的现象，这一点证明我们过去财政和银行之间这两只手都很难独立运行，通过这项改革以后，暴露出这个问题了。将来怎么解决这个问题，既不紧缩银

根，也规范财政分配，这又提出了新的问题。所以我经常说，不仅财政改革，其他的政府政策，政府改革都要实行顶层设计，而且要执行系统集成，不仅要考虑财政的问题，也要考虑你的金融问题。

第四个方面以产权为纽带、企业化国有资本，建立企业化的国有资本运营体系。这点南宁做的不错，我把整个我的事业财产放过来了，放过来以后，刚才说有的地方是紧缩银根，它是扩大了银根，我进行银行担保，进行经营，扩大了我这个地区的银根，这也是一种做法，以产权为纽带，这样既盘活了资产，美国是怎么做的，美国只要你是政府出的钱，政府的钱到哪儿，我政府的工作人员跟到哪儿，另一方面你看美国的财政部几万人，上万人，这个跟我们，我们现在一千多人在监管，一千多人在大部委里面算是比较大的，但这也是个问题，产权为纽带，企业化运营，不仅是企业化运营，还要公开，比如说哪一个建筑或者是哪个领域是政府的，我就给你上网或者是从公共媒体给你公开，你一上网你就知道，这是国家公务员，这是谁的资产，大家都清楚，而且谁的财产的时候你在破坏公共财产，破坏公共财产你的罪是啥，都给你贴的很清楚，根据州的法律来规定，比如说我看到一个小标识，上面写了一句话“此建筑是公共建筑，它具有文物价值，吸烟者要离开它20米”，吸烟者要离开它这么多，不应该在这个楼上，都写的很清楚。

第五个方面是预算公开、集中核算的监督体系，就是财政监督体系，或者叫财务公开或者是预算公开，所有都是公开的，然后集中核算，这样就不存在这个。所以说通过这五个方面的建立，才真正建立了基于公共预算的公共财政基本框架，这是一个很重要的问题。

二、政府理财

（一）政府的收入和支出

什么是政府理财呢，政府怎么理财？这是我要在谈的第二部分里面很重要的部分，政府它理的是公共财，它也有自己的收入，政府的收入主要有以下几块，第一个是税收，第二个是规费，第三个是财政信用。什么叫税收，税收简单浓缩为一句话，就是公共物品和公共服务的总价格。我政府是提供公共物品的，提供公共服务的，它这里面有一个代价，这个总价格就是税收。我政府凭借的是什么呢，是法律的公共权的授予，是立法机构授予我代表整个社会，代表整个公民来行使的公共权力，配置的公共财的一部分。

第二方面政府也提供服务，它要进行收费，我政府给你提供了服务，这个服务是可计量的，公共产品有些是不能计量的，比如说国防没法计量，而第二部分我是提供了服务，比如说驾驶证，我政府发给你驾驶证，这个驾驶证的成本是多少，我给你发过来，还有身份证，当然有些省区是免费的，有些省区是收费的，我提供了服务。

第三重要的收入是信用，也就是发国债，国债我凭借我有信用，凭借我的信用进行收益，但这块里面在国际预算口径和中国预算口径是不一样的，这里面国际上往往把这块的收入不纳入财政收入，但是是列支，列收，支出是列入，还本付息，这是指中央政府，地方政府有公共财的买卖，比如说土地，现在大量的土地基金，我们在这方面在城市经营里面，以土地为经营我去调研给义乌，义乌1991年就开始经营，我去的时候是02年的时候，过去一亩地才卖两千块钱，现在一平方米就卖到两千块钱，大量的土地基金，当年的义乌的预算内资金是11个亿，预算外资金是13个亿，土地基金80个亿左右，这样整个城市就活跃了，我们看义乌是一个县级市，但是不中西部的地级市还活跃，形成了全世界小商品的集散中心和集散基地，这是一个很重要的方面，这是财政的收入，政府理财、收入从哪几块，实际出现传统的老三块。今天我在理论上也有一个重大的突破，讲基金性收入，政府特殊行为获取的一种收益。

财产支出国际货币基金组织给它分为九类，政府里面必须的，按职能分为九类，按经

济分为成三类，按货币基金组织按政府支出是一般性公共服务的支出，第二方面国防，第三方面教育，第四个方面保健，第五个是社会保障与福利，第六个方面住房与社区生活设施，第七个方面其他社区与社会服务，第八个方面经济服务，第九个方面是无法归类的其他支出，主要有两类，无法归类的其他支出里面主要是公债利息和其他，经济服务里面又分为九个方面，第一个是农业，农业是补贴的，第二个是采矿业，国际上把采矿业归在农业，我们国家归在工业，比如说煤矿属于工业这块，第三方面制造业，第四个方面电业、第五个方面道路，第六个方面水的运输、输送，第七个方面铁路，第八个方面通信，第九个方面其他经济服务，是这样去划分。

按经济分类分为三类，第一是经常性支出，经常性支出包括哪几个方面呢，就是商品服务支出，利息支出，补贴或其他经常性转移支出，商品和服务支出分为两类，第一类是工资薪金及其他有关项目，就是福利薪金这块，第二块是商品和服务的其他部门。

补贴和其他经常性转移支付，第一个是对公共企业的转移支付，对下级政府，对家庭，对其他居民，还有国外这五个部分。

资本性支出分为四类，第一类是现存的和新的固定资产的购置，叫政府投资，第二个存货的购买，就是政府特别行为里面对土地的购买，像我们这次改革把建设部叫住房与城乡建设部，住房放在前面，住房的建设、储存这在国际财政上是很普遍很普遍，我跟无家可居的人低价提供租房或住房的这块。第三个方面资本转让，就是国有资产买卖，政府通过买卖行为来获得影响。经济分类还有一个净贷款，政府的贷款，比如现在我们舆论攻击最狠的是教育产业化的问题，我考察了一下，英国、美国教育就是产业化，但是它的教育在产业化的前提下怎么来保证人人有学上，或者它的受教育机会均等，是通过什么机制呢，通过贷款就是比如说小学的时候，我举荷兰的例子，荷兰有一年有一个人竞选首相的突然发现他小时候的贷款没有还，所以诚信有问题，这个首相不仅把自己的还掉了，把所有的

同班同学的贷款都还了，就是五个小朋友联保，就是我们小额贷款一样的，五户联保，五个人签订一个协议，只要是我发展了，然后其他人的款项我也承担，这样建立培养你的团队精神，你也要围绕他的负担你要自己多努力，另一方面只要你联保以后，你写个贷款，将来我要毕业以后，或者是我将来在社会上立住脚以后，我现在贷款就还给你，当然这里面也存在道德你选择的问题，刚才讲的竞选首相这个人的事情。

我们来看看世界上经营最好的学校，斯坦福大学怎么去做的，我尽量把学费搞得高高的，但是并不是很多人上不起斯坦福，并不是每年交钱就能上学，也有一套严格的考核机制，结果上了学以后，怎么去解决你的上学问题呢，然后今年就规定家庭收入10万美元以下的，你的生活费是免的，住宿费也免的，学费更是免的，这样导致了我竞争力，这是一块，所以说市场能够解决很多问题，但是通过政府贷款，就是这种钱可能成呆坏账，但是保证了大家的受教育的机会和能力的平等，这是一个很重要的方面。

另一方面支出，政府里我们也看了看，很多公共经济研究的学科先把支出放在收入之前，以支定收来解决，从美国支出结构变化趋势来看，1902年经济发展与运输的支出占整个政府支出的28%，1927年快经济危机的时候，占到41%，最多了，29年爆发经济危机，但28年以后，政府投资占整个政府支出的41%，投这么多。而且这里面我们来看看恰恰两年以后，就爆发了经济危机，所以政府直接参与经济行为往往适得其反，美国上面也是个例证，从此以后美国逐年减少经济发展和运输方面的投资，到1980年降到13%，现在更少，一方面它已经不需要的，一方面已经进入知识经济，大量的建设，已经过了这个时期。

第二个方面我们来看它社会福利的支出，在1902年占到7.1%，但是我们来看1939年、1940年经济危机以后，占到14%，现在占到了39%，社会福利越来越加大了，越来越加大。

再看一下行政，一般行政支出在1902年是达到12%，这是逐年减少，当然到1950年是最少占2.4%，即使到今天为止也占到3.5%，一般行政支出从美国的规律来看，美国60年回升到6.5%，70年回升到6.8%，就是60年到70年是美国经济低迷的时期，就是经济越低迷，它的行政费用越高，经济越发展行政费用占的比例越低，这也是一个怪现象，过去很多研究财政没有从这方面考虑，我比对了一下英国和美国，英国也是这样的，过去我们都认为政府要遵循瓦格纳规律，就是政府支出是越来越多，但是进行分项以后，一般性行政开支不遵循瓦格纳规律，另一个方面大家也认为，也有一些专家认为政府支出是越来越增加，也就是说政府支出越大，这个政府越强，竞争力越高，从国际上来看，近20年的政府支出所占的比例和增收的规模这样比较来看，没有数据表明，也就是说政府支出的规模和总的盘量和国家竞争力和它的社会发展之间没有明显的或者没有关联，不是正相关联的，这是跟很重要的发现。

另一方面从行政支出占财政总支出的各国比较来看，我们国家和其他国家来说，我们现在都占到百分之十几，但是美国占到15%，但是韩国从05年以后，它的政府支出迅速降低，这是一个很重要的，我们都知道卢武铉上去以后搞行政改革，印度保持着一般的平稳，稳中有升，但是它一般就在5%左右，最低的是英国，英国政府投资是逐年降低的，而且这一点收益率把各个公共工程和公共项目民间化有关，从撒切尔夫人以后，一直追求这块，我让市场充分体现，而且在英国里面，过去都知道英国对农业的补贴很大。但是近几年来，英国特别是发生了禽流感、口蹄疫以及疯牛病这些事例，都强制剥离农民和土地，我政府强制把你的土地买走，然后减少我政府对你农业的补贴，减少这块里面，它自己也算过了，少补贴以后行政经费也减少了很多很多，我要补贴你，每年都要对你进行评估这样去做。上面谈了一下政府它的收入和支出，支出里面有经济和非经济问题。

（二）政府理财的两大层面

下面要给大家介绍一下，政府这个里头，刚才谈了政府理财，政府理财有两大类，一类是中央政府这个层面，中央政府的层面，比如说我们近期把外汇成立中国投资有限公司，在国际上进行操作，新加坡当然是一个城市性国家，有大量的财产，但是大的国家，比如说超大的国家，美国、英国OECD其他国家很少在中央层面进行理财，但是他们也理财的行为。

但是地方政府进行理财和经营的比比皆是，这里面特别是美国有几起都由于经营失败导致地方政府财政破产，然后这个地方政府或者这个区被周边其他的小市或者是镇进行兼并或者被上一级政府委托代理，都有这种情况。我看了一下，在中央政府关系里面，美国州政府和县政府比较固定，里面比如说小小的小镇和市这两个都不很独立，而且也存在相互兼并这个现象。

在这种情况下，我想给大家再介绍一下全球背景下政府的竞争，全球背景下政府是一种竞争状态。经济全球化这个大背景，无论是你欢迎它，是以积极的心态欢迎它，还是以非积极的心态来抵制它，它都是一个潮流。我看了一下社科院一个研究员何帆把这本书翻译过来，叫《世界是平的》，讲整个世界是跨越的，而且整个世界里的资金和资源和全天候24个小时进行流动。

我们看这几个大的，你看美国近期搞住房次贷，这一项政策导致什么，导致世界各个国家银根紧缩，特别是美元、欧元为主，这些世界主货币板块的形成，它里面是一种国际财富的标志的时候，它在世界上的普遍的交易和流动，导致了你非得全球化不行，而且中国的改革开放30年，它的最大的成果就是把经济变成了外向型经济，过去我们越封闭越落后，现在我们一开放又伴随了改革，过去是越封闭越停滞，这是很重要的方面。

资源全球化以后，导致了人们对资源的争夺，也是全球化的竞争，所以中央层面政府

也需要理财了。我举一个例子，比如说美国政府和中国政府，我们在人民币的价格方面的谈判就是一个很大的例子。

经济全球化各个政府都是想尽一切办法来争夺高端和经营人才进入本国，有个专家描述了，美国为什么保持长盛不衰，是美国吸引全球的精英不断进入美国，所以它是一个无国界的，不设槛精英社会。

比如争夺税源，美国率先进入，宣布我废除遗产税，为什么呢，它废除了遗产税，很多富裕的人要移民到美国人，一个富人移进来以后，带来的社会财富能安排多少穷人的就业，他宣布十年内要废除，这个时候新加坡非常灵敏，就优先宣布我彻底废除遗产税，我们一起研究遗产税研究那么长时间，近期迟迟没有出台，可能和全球遗产税的发展方向是很有关联的，大家争夺终极税源，而且更有意味的是比如说美国最富的人比尔盖茨，父子俩都反对政府出台遗产税政策，他说这样不是让富人更富吗，前面我也阐述了收入阶层他们收入之间的比例也是保持社会稳定很重要的，但我有一个条件，是说医生和律师这些和人接触的行业，而且非不接触的行业，比如说比尔盖茨他拨付不会引起仇富这个心态，这是很重要的。

加入WTO以后，导致了中国政府配置资源也是无国界的，也不是像过去一样封闭以后，比如说现在我们的外贸依存度超过了50%，这么大的盘，我们的外汇储备这么大的外汇储备，无论你是以美元为主，还是以欧元为主，你必须在市场上参与，否则的话，货币最大的方面有一个时间的价值，你资金的沉淀就是浪费，这样又导致了你政府必须得进行在更高层次方面进行理财。

政府的理财在全球化背景下，所有的政府形成了一个新的格局，政府都变成了有限的政府，市场是无限的市场，是有限的政府无限的市场构成了整个世界经济政治大格局。什

么叫有限的政府呢，比如说政府的权利有限，联合国通过的协议，像我们咱们参加的APEC东京议定书等等等等国际的限制，你要遵守，我们国家不明显，欧盟这些子国，比如说东欧这些国家加入了欧盟，加入了欧盟意味着什么呢，严格意义上像我们这样省里面这样的机构了，或者像我们省里面这样的权利了，相当于一个欧盟的一个省，大量的欧盟宪法替代了它本国的宪法，成为母宪法，整个欧盟越来越像一个国家，所以说它等于在各个中央政府之上又形成了一个新的政府，它的竞争，所以说它的权利是纵向是有限的，相对于政府来说，也是有限的，它仅仅配置公共财，或者是公共利益，这是一个很重要的。

当然，政府理财里面为啥要理财呢，主要来源于政府的竞争，政府的竞争也包括纵向的竞争和横向的竞争，纵向的竞争是中央和地方政府的竞争，我们现在说中国的经济有两类，横向的经济叫王爷经济，形成了王爷经济，纵向的竞争叫诸侯经济，诸侯经济不仅是中央和省之间，省与市之间也存在这样的问题。理论上任何一个政府机构都与上级政府机构在资源的控制和分配上处于相互竞争的状态，同时这个政府机构与同级其他政府机构在横向面展开竞争，比如说陆上的交通。近期十七届二中全会上，我们要进行行政体制改革，到2020年要实行大的部委制，就是解决同级机构竞争的问题，恶性竞争的问题。这是一个很重要的问题。

地方政府的竞争，恰恰我们国家是地方政府的竞争在改革开放中也形成了很多贡献，因为地方政府之间的经济竞争迅速加剧了各地方对人才、资源、资金和市场的争夺，为啥，它这块的争夺里面，不断地用新的手段、新的管理体制来增加，一方面比如我举一个例子，我观察过浙江台州，台州这里面是一个大的化工产业群，当时饱满，要往中西部去，第一批迁移到江苏苏北，但是由于苏北政府管理体制不甚适应，迁回去的也有，我们也想象，地方政府为了吸引外资，吸引外资的过程，要按管理外资的办法来管理企业，这样地方政府也学会了怎么来做，这样我们来看，现在的东部和西部之间，东部我整个到你西部建立开发区，管理权拍卖给东部，连续让它经营15年左右，江苏更是苏南和苏北之间，比如

说常州的开发区，我在苏北盐城等这些苏北地区、徐州这些地区建非地进行管理，虽然过去以后，一旦外扩就形成了新的，所以说诺贝尔经济学家亥克他认为，只有在机制和能力不平等的情况下，才会产生利润和企业家活动，才能产生城市文明，才能让区域经济飞速发展。也就是说地方理财它的目的是让地方经济飞速发展，飞速发展我们现在主要集中在什么呢，点上，集中在经济建设这一点上，将来我们逐渐公共服务上，我们要建立服务型政府就是这样，提供服务，比如说这个地方可居性，比如说台湾的新竹工业园区，为了搞地方经营，把台湾的清华大学和其他大学周边建立工业园，这个工业园现在多少呢，10万人，60%是硕士以上毕业的，但是它的GDP，它给地区的GDP占多少呢，是一万多亿人民币，一万多亿人民币意味着什么呢，就是我们国家能超过一万多亿人民币总产值的也不到11个省份，这是一个很重要的方面。

上面谈到政府总体的经营，政府提供公共产品方面，也有创新，这就是我们现在看得政府理财里面另一个层面，第一个是政府大的层面公共理财，第二方面政府在提供公共服务方面要民营化。民营化这里面一个关键的学理，民营化绝不是公共部门对私人部门之间，不是表象在这一块，也就是说现在大家理论界经常讨论的公共经济和民营经济它的属性问题，现在越来越多的人士和理论界认为公共经济的比例对社会属性之间不一定有直接的关联，比如法国、土耳其它的公共经济占了很大的比重，至少超过50%多，另一方面汉朝国有经营主要诞生在中国，诞生在汉朝的桑弘羊时期，就是汉武帝桑弘羊的盐铁专卖，但是盐铁专卖过程当中，也并没有完全规定它的社会属性，而且汉朝并不是一个资本主义社会。在公共服务里面，政府理财使公共服务民营化这个层面的时候，提供公共服务的竞争，不仅能缩小政府的规模，降低政府成本，而且能够改善公共服务的竞争性和效率性，提高公共服务的质量和水平，政府理财的第二个方面，就是我把公共服务提供市场化，我们经常说政府公共服务，说你怎么能够公共服务市场化呢，政府就像我们去菜馆吃饭一样，点菜，我们要想吃什么菜是自己的，但是我决不会说我到厨房里去做什么样的菜，做菜是厨师的事，我委派。

政府理财也有一个大的绩效框架，政府的理财也是要讲绩效的，政府的绩效有五个阶段，四个层面，这五个阶段政府从投入要进行评估，到执行、运行，第三方面产出，第四方面成果，第五个方面考虑它的影响，这五个层面都要考虑。当然了我们现在英语表述这里面比较，投入就是Input，产出就是Output，我们现在大部分就知道这块，Output，成果呢就是效果，投入呢，比如我们建一个三峡工程，投入很多钱，但是它的产出是电，它的效果电产了多少，然后多少年能够收回收入，这叫Output，影响，对我们的气侯有没有影响，对人类的观念有没有影响，我看了美国拍了一个三峡大坝这个片拍的很好，在节目里有这一块，它认为三峡大坝的建立从此让人告别了中国的过去，开始了现代化的进程，最后的结束语我看了，把整个大坝一下评估到它最后的影响，怎么去拉这个船，现在是怎么拉船，过去人是怎么生活，比如打麻将，现在是怎么生活，重庆市政府尽力一个集中居住点，改变了农村不卫生状况，比对的很好很好。

不仅要从这五个阶段来对你进行评估，而且也要从四个层面，第一战略政策规划层面，战略规划层面我就开始政府理财，我一看你的规划对不对，我们都知道战略，中国在超级大战略方面都很正确，实现共产主义，建设社会主义这都是没错的，但是最关键我们每一项政府我的投入，我是建一个广场还是建一个这个，这里面我们缺乏。

第二方面预算与规划的关联度，我看了一下外报说中国出现一种怪现象，我看是见怪非怪，说怎么回事呢，说这个单位没花完钱受批了，把钱花了反而受财政部门的表扬，这句话看着是一个悖论，但是细究是有问题的，为什么你没没钱受批呢，证明你在制定预算的过程中和你将来未来达到这个预期之间是脱节的，也就是说你多报了预算，预算的不科学，当然了鉴于这个资金过多是一个问题，但是你拖油瓶或者是翘尾巴工程对不对，是更错误的，比如我借鉴一个工程本来一个亿，然后一上来三四个亿结束不了，这里面这个科学性，现在大家都认为，像这样翘尾工程你必须给它不投怎么办，将来我们就要在大的项目上，或者是某一个专项上断掉它，这个项目不行了，通过绩效理财，这个项目不行，再

换其他替代的项目，把这个资金不投了，人一解散，从一种反向来说告诉它财政资金必须是科学的，这样更加能节约。这就给我们刚才说的政府采购的悖论也是一个方面。

第三个方面对我财政资金的运行要进行监测和评估，你用的对不对。

第四个要形成一个反馈环，一旦不行了，我就给你停止，一旦行了就跟进这块。

这是谈结构。第二个结构想给大家介绍一下基于绩效管理的政府理财模式，任何一个项目和任何一个机构都要有前期论证、战略定位、方案设计、实施运行、项目完结以及完结评估，这六个过程，前期论证就是远期规划，每一个过程一旦你没有达到相应的绩效，相应的效果，我就停止对你拨款，停止了，然后要么让你检讨、修整，要么我换施工队，要么我这个项目就中断，这样导致了每一个人对财政资金就充分重视，这是理财，这里面关键的有一个绩效管理的反馈性。举一个例子，比如前期论证就是远期的规划，你做的专家论证，然后向社会公布，公布以后，假如说通过了你才能进入下一轮战略定位，战略定位你要提交战略报告，前期论证你提交的战略报告没有通过，对不起停止，你通过了战略报告以后，开始进行方案设计，方案设计不仅要设计你这个方案，还要设计你的监测框架。

看看越南导入了绩效规划，它的十一五发展规划是多少呢，是四本，第一个我要发展达到的目标，关键有一本就是我这个达到的目标怎么来监测，还有一个监测的指标体系，第四个谁来监测，监测的程序规定，这四本报告然后来决定你这边政府的运行保持在高绩效的运行。

当然，从上面来看，从上面我给大家介绍的来看，政府的活动已经不是咱们改革初期最早的我们政府都是转变的公共产品和服务的生产导向，就是说供应顾客，而经由了第二阶段公共产品和服务的市场导向，就是刚才说的政府要竞争，现在变成了进入了现在的第

三阶段，公共产品和服务的顾客导向，就是我创造顾客，我最早通过这个生产性导向来建立供应顾客，比如说我这里要发展这个产业、那个产业，这是生产性导向，供应给顾客了，第二方面我要争夺顾客，刚才我讲了新加坡、美国，我废除遗产税，这两个是争夺顾客，第三个方面就是我要创造顾客，怎么去创造顾客了，就是我把一些高端的人才或者是有资本向自己地方集中，政府理财关键是吸引社会资本，现在的社会资本已经是一个高度耦合的复合资本，它既是人力资本、技术资本、金融资本这几个资本高度融合，在知识扩散的前提下形成的一种社会综合资本、社会复合资本。

所以说政府经营以顾客为导向的政府经营，无论是进行公共产品的创新，还是制度创新、管理创新，都必须立足于顾客，就是把你的受众变成顾客，同时政府在经营过程中，要及时了解顾客的需求，并设法去满足，只有这样才能够给政府带来创新和发展的机会，也就是创新和发展的机会是政府理财里面的关键。也就是说通过这个部分的讲座大家可以知道，政府不仅仅是是花钱的，它也是挣钱的，政府不仅仅只是提供公共服务，它也要经营，树立自己的品牌经营，然后政府不仅是满足你一般的纳税人的需求，而且在于创造顾客，就是我让你提供你老百姓的附加值和满意度，是我政府的一个很重要的方面。

总的来说，第二部分给大家介绍了一下什么是公共预算和政府理财，公共预算是公共经济学的核心，也是公共经济研究里面的重点，所谓公共预算就是基于各个社会利益集团的表象的财政收支计划，它体现着政府的意图和政府的行政目标。

政府理财是现代政府不仅是花钱，也是盈利的，政府的盈利绝不是与民争利，第一是少花钱，如何少花钱，第二是扩张社会资本，第二方面政府的理财它不仅是提供公共服务，它也要经营公共服务，也就是在提供公共服务里面来创利，来满足广大需求。第三个方面政府的理财它的目标是创造顾客，满足社会更多的需求。第二个部分就讲到这里。