财经纵横 关于深化预算制度改革方案的思考 以建立中期预算为视角的研究 ◎文／王珊 随着公共财政改革不断深入推进，作 为与公共财政框架相适应的预算制度改 革的发展完善，也受到越来越多的重视。 十报告对工作提出了三个加强 的要求，其中之一即是针对预算，明确指 出要加强对全口径预算决算的审查 和监督。而于２０１３年５月６日召开的国 务院会议也作出决定：下力气推动建立 公开、透明、规范、完整的预算，形成 深化预算制度改革总体方案，完善地方 债务风险控制措施。无论是全口径 预算决算，还是建立公开、透明、规范、完 整的预算制度、完善地方债务风险控制， 都旨在以规范收支为突破口，进而 构建涵盖所有的财政收入和支出均 纳入预算和决算的法制化运行机制，而 鉴于此体系丰富的内涵和复杂的环节， 它对相关配套的外部环境与内在制度有 着极为严格的要求，需要从我国预算制 度各方面着手做足充分的准备。通过分 析我国当前预算制度存在的问题，笔者 认为切实实施中期滚动预算改革不失为 条可行之路。 一、我国当前预算制度存 在的问题 我国预算制度实际上一直采用传统 的年度预算，受限于年度预算固有的制度 缺陷和以为主导的财政，我国政 府预算存在诸多的问题，尤其是在审查监 督方面长期流于形式，预算审批过程粗 放，通过审批的预算在实际执行过程中对 财政收支活动约束力十分有限，对年 ３４ ｌ决２０１策３．探７ 索ｑ￣ 度预算执行情况总结的决算也难以起到 实际作用，从基础上了全口径预算的 审查监督。 （一）财政收入多年超预算收入 自２０００年我国财政状况好转以来， 首要的表现就是财政收入超预算增长，这 确实标志着我国财政状况的改善。但是随 这种状况多年来不断发展强化，着实暴露 出我国预算在约束上存在的问题。 除２００８年、２００９年受经济危机影 响以及近两年受全国经济整体增长放缓 影响之外，财政收入超收情况有所缓和， 基本上全国财政收入实际增长率都远远 大于预算增长率，在这种情况不断持续 发展的背景下，全国财政收入预算的标 准似乎成为超收设立的门槛，有失预算 本身的严肃性和规范性。相比较而言，这 样的预算增长率的测算也失去了原本应 有的意义。而在年度预算的框架下，由于 当前宏观经济形势以及国际局势的复杂 多变性，预算工作中又缺少相关的衡量 估测，更是加剧了预算从编制到审批监 督的盲目性。另外，据多年的实践表明， 由于缺乏对财政收支活动的长期规划和 安排，对超收收入的使用往往不够规范。 在这种情况下，全口径预算的审查监督 必然难以有所进展。 （二）年度内预算收支安排不均衡 受经济自身发展运行规律影响，财政 收入呈现季节性特点，一般年初已有各 项支出而有时财政收入往往不能及时入 库，或者多在年尾才能发生，这种客观状 况导致即使在既有预算的安排下也 往往产生支出延期行为，突出的表现为 年底突击花钱，一方面为达到预算支出 标准，另一方面更是为了防止明年预算 缩减。在２０１２年１ １月，据王雍君学者表 示，前１０月全国财政支出９２７３６亿元， 而按照年初的财政预算，今年最后两个 月财政支出将超３万亿。这种在短期内 相对随意扩大使用财政支出的行为，在 年度预算制度下难以真正起到审查监督 的作用。 （三）中长期财政资金难以有效使用和 监管 通过多年来对预算制度的改革和预 算报告的完善，我国基本上形成了由公 共预算、基金预算、国有资产经营预算和 以社会保障预算为代表的一些其他预算 共同组成的预算体系。其中社会保障预算 等贷款转回本金收入、债务收入还未纳入 预算管理。实施全口径预算的重点工作之 一，要逐步把这些收支真正纳入预算管 理，在预算的正常审查监督之下不能发生 特例，杜绝一些部门产生收支却不受控制 和监督的行为。在我国２０１２年的预 算草案中也提到要加快社保基金的编制， 准备２０１ ３年进入预算之外，但对于缺失 的另外两类，预算草案却没有提到原因， 也看不到纳入预算的时间表。实际上，另 外两类与社保基金一样，财政资金在使用 安排上注定不是可在一个年度预算内能 够完成的事情，对其测算计量也往往需要 大量的工作。而且类似于社会保障这样大 的一些民生等其他项目运行起来往往需 要强有力的资金供给，对整体宏观经济都 财经纵横◇ 会产生不小的影响。年度预算明显难以胜 查监督没有实际意义，另一方面也加剧了 深入，由于没能触及年度预算的时间框 口径预算改革方向中，更是对现有的年度 形势下的发展改革需要，建立中期预算新 框架有着重要的意义。 在中期预算制度下，各职能部门 都在中期预算框架中有所设定，将尽可能 多的预算安排以预算报告的形式置于社 会公众面前，使得社会公众对于未来 几年的倾向也有一个较为清晰的认 任如此艰巨的任务，一方面使得间断的审 架，改革的效果受到局限。在要进行的全 在未来年度的项目优先次序和资源分配 财政资金使用风险，影响财政可持续 预算时间框架产生了新的挑战，为适应新 发展。 （四）预算绩效等改革推行受阻 长期以来，我国实行的是投入型为主 便于社 （一）以中期预算加强年度预算各项收 识，从根本上提高预算的透明度，的预算管理模式，在这种模式下，公共支 出部门实际上拥有了一种对于财政使用 的特权：他们总是可以从财政部门取得 资金而无需过多考虑资金的实际使用收 益。这些部门在进行预算资金的争取和 使用过程中，往往只考虑部门利益，资金 使用效率低下，预算项目支出交叉重复 以至于一些项目行至一半即因疏于管理 而荒废。在这种状况下，我国引入了以结 果为导向的绩效预算，试图通过建立对 资金使用行为和结果的一整套评价 体系，以此提高资金使用效率，形成 高效廉洁的预算管理模式。然而结合多 年的实践经验表明，我国绩效预算的改 革行进缓慢，始终未曾有效地在全国铺 展开来，这固然与绩效评价指标的复杂 性有关，但不容忽视的事实是，许多针对 资金使用行为的绩效评价难以在年 度预算框架内完成，尤其是一些涉及民 生，能够长期惠国惠民的财政，其效 果需要在更长的时间里显现。因此，如果 一定要在年度预算框架下完成对我国绩 效预算的改革，此种绩效评价的设计也 因缺乏长期可持续性，从而诱发行 为的短期投机。 二、引入中期预算的实践意义 自２０００年部门预算改革开始，历时 １０年的中国公共预算改革覆盖了广泛的 内容，包括引入预算收支分类改革、建立 支出定额标准、收支一条线建立国库单一 账户管理，进行国有资本经营预算、推动 财政支出绩效评价等等，这些改革是正确 且具有非常积极的意义。但是随着改革的 支的约束监管 在最近十多年中，随着经济社会发 展，我国预算规模也不断扩大，财政 资金超收现象一直持续，在超收现象下的 财政资金使用混乱则体现出了我国现有 年度预算有限的约束力。针对这种预算收 支在单位年度内严重不平衡，干扰财政资 金收支使用效率和监管的现象，引入中期 预算是十分有必要的。 它提供了一个相当长的时期对未来 三至五年财政收支做出整体性的统 筹安排，在实践中，多年的经验告诉我 们，财政资金的收支呈现明显的季 节性趋势，结合这种趋势，在进行中期预 算的过程中，能够更好地制定细致周详 的战略，在中期的框架下对年度资 金使用进行指导，从客观上确保财政增 量资金的配置符合经济和社会需要，保 证国家优先及重点发展战略能及时得到 资金支持。消除避免年底突击花钱的体 制性因素，从而对年度预算进行一个更 为合理的约束监督。 （二）有利于加强预算监管，提升预算 透明度 在年度预算框架下，履行受托责 任难免会出现短期行为和逆向选择的道 德风险，从而影响对于预算资金收支的有 效监管，而对于许多具有建设意义的重大 多年性项目，财政资金的使用安排更是无 法实现公开透明。中期预算有利于改善这 一情况，它的一个目标就是将履行其 职能的各项资金使用安排到一个三至五 年的周期中来考虑，维持财政的可持 续性。 会公众对行为的监督，以及对于个人 资金做出更符合整体宏观经济形式的安 排。同时，由于社会公众对于履行职 能和所做工作有了更为清晰的认识，也为 进一步建立有效的工作问责机制提 供新的契机。 （三）推进预算绩效改革实施 受一些项目周期长和财政普遍 具有时滞性效应的影响，我国目前的 预算绩效改革始终难以产生实质性的作 用。短期内的预测和计量无法进行有效的 评估，从而严重影响了预算指标的设定及 应用效果。 在中期预算制度下，可以将这些 时期较长的项目和具有时滞性的财政政 策置于更长的时间内进行监管，以及充分 结合宏观经济形式的变化对其效果进行 有效的评估，避免短期评价的盲目性，为 我国预算绩效指标的研究提供充分 的制度保障。另外，年度内安排的项目支 出和财政转移支付等由法律确定，在宏观 经济形势发生某种改变的情况下，不利于 及时作出相应的调整，影响了项目的 预期效果，而在中期预算制度下，这种情 况都可以通过在更广的时间内进行跨期 资源再配置而有所改善。 （四）有利于更多财政资金收支安排 纳入预算监管范围 最近的预算报告显示，有关社会保障 基金和债务支出等相关内容还没有被纳 入预算管理，影响了预算资金收支情况的 公开透明性，不利于加强全口径预算的审 查监督，而这些仍未纳入预算管理的财政 资金一般都涉及范围广，影响程度深，行 决策探２０１３．７ Ｔ索ｌ ３５ 财经纵横 为发生和效果持续时间长，年度预算难以 数：对于支出安排的预算拨款是硬性约 起到有效的管理作用。 用等专业知识进行培训。 （三）尽快明确中期预算的法律地位 束；中期预算的第一个财政年度始于年度 从以上内容可以看出，中期预算框架 建立在对中期宏观经济指标的充分准确计 算的基础上，并且需要各个相关财政部门 在我国目前的宏观经济形势下，根据 预算并与其完全一致。 从中期预算的设立目标可以看出，如 果要使其发挥预期的功效，这种预算必须 始于年度预算而具有比年度预算更高的 约束力，同时对年度预算的实施要起到强 有力的指导作用。中期预算的这些职能作 联合国在２０１０年评估，中国老龄化程度 非常高，２０１０年６５岁及以上人口占总 人口的比例为９．４％，２０２０年将提高到 １３．６％。因而包括社会保障、保障房建 紧密联系，各种财政预算制度互相配合。 设、养老制度建设等在内的各项民生相 关是日后工作的重点。而建立 和维持这些项目所需要的巨额资金，都 需要对于财政资金的使用在一个中 期甚至长期的预算框架下做出安排，如 果缺乏中长期的考量和充分预测评估， 这些能否真正实施值得怀疑，而且 在实施的过程中也会面临极大的风险。 三、推行中期预算改革的 建议 中期预算改革早在２０世纪５０年代 就由西方发达国家开始，进行了长期的实 践探索，尤其在近２Ｏ年间，ＯＥＣＤ国家和 美国、韩国，以及南非、加纳等一些非洲国 家纷纷建立了中期预算框架，各国实行中 期预算改革的原因大多相似，主要是出于 应对经济危机，提升预算透明度，维持财 政可持续性，预测财政或债务风 险的目的。在实际操作中，各国受到国情 以及财政、已有预算制度的，中 期预算改革起到的效果也大相径庭，我们 要在吸取国外改革已有经验教训的基础 上，合理地制定中期预算框架以及改革的 具体实施步骤。 （一）中期预算框架需要逐步建立的 较长过程 根据目前国际上较为公认的观点，典 型中期预算框架主要包括以下这些内容 和特点：财政报告书一份：完整的有 关宏观经济形式和的中期报告一份； 除下一年度外，预算报告应包含各支 出机构和部门在未来２～４年的支出估计 ３６ ｌ决２０１策３探，７索ｂ 一些国家尤其是处在经济转轨期的国家和 发展中国家在面对这样巨大的工程时往往 选择了循序渐进的方式。我国同样是处于 经济转轨期的发展中国家，宏观经济形式 复杂多变，各种预算技术和基础不够完善。 我国也应有步骤地实施，结合已有的对一 些大型项目单独列出的管理，先将这些项 目由单独列出多年连续管理转化为３～５ 年一周期的中期预算管理，然后在此基础 上，逐步覆盖其他类型的支出项目。 （二）成立专门的预算机构并培养相 关人才 在中期预算的基础中，对宏观经济 形势的预测和支出定额标准的考量具有 一定技术难度，需要运用许多世界上先 进的计量方法并结合工作人员丰富的工 作经验方可开展。自第六个五年计划以 来，我国为配合国民经济和社会发展五 年计划，对财政滚动五年发展计划也做 出了尝试的编制工作。鉴于中国预算改 革的复杂性，以及从确定到测算数 据直至编制预算的整个过程，可以考虑 从已尝试编制财政滚动五年发展计划的 队伍中抽取优秀工作人员，结合一部分 具备丰富工作经验的财政部门人员和国 家发展改革委员会成员，共同组成专门 的预算机构，处理中期预算改革的相关 工作。这项工作技术难度高，涉及范围 广，缺少一个核心的部门全力推动会使 得改革推进严重受阻。同时在工作的过 程中必须注意持续培养选拔后进人才， 并且可以考虑发动社会的力量。要定期 组织工作人员对中期预算编制中设计的 编制方法、预测模型、统计工具、数据运 用自然要求以有力的法律地位做保障。缺 乏明确的法律地位，中期预算难免会降阶 成为编制年度预算的一份参考资料，难以 规范约束年度预算在中期框架内操作运 行。在这种情况下，财政纪律依旧难以保 持，突击花钱完成预算支出目标等现象也 难以有效地得到根本遏制。即使已经有较 为规范准确详尽的中期预算报告，也是在 耗费了巨大的人力财力之后，并且起不到 应有的作用。因此，同时应开展的工作就 是明确中期预算的法律地位，为此项改革 的实施提供有力保障。 （四）注重中期预算理念的确立与宣传 中期预算改革是对传统预算制度比 较大的，如果依旧沿用旧时的原则未 免会对中期预算的编制产生不良影响，众 多的作为预算的具体执行 者，能否及时改变理念适应新的预算制 度，对改革的效果也会产生非常大的影 响。在新的预算制度下，各支出部门 对于自己在未来几个年度中的资金使用 安排有了较为清晰的认识，此时要注意避 免两种心理对财政资金使用的影响，一种 是过于担心未来年度的资金保障，在财政 资金实际到账前使用仍然畏首畏尾，而在 收入到账后突击使用，从而陷入年度预算 的怪圈中。另一种则是将未来年度的资金 安排视为对自己未来获得拨款的授权，从 而在使用时忽略了时间性和效率性。另 外，改革过程必然伴随着巨大的成本财力 支出，必须在社会公众中对改革的重要性 和意义加以明晰和宣传，使改革获得社会 公众的支持和监督。 （作者单位：河南大学经济学院）
