公文的法定效力刍议

公文的法定效力刍议

任何一个公文作者都希望自己拟制的公文，产生符合拟文意图的社会效果。但是，在公文实践中，我们往往看到有的文件根本起不到应有作用，成为一纸空文；有的文件非但执行不通，而且还出现与预想目的相悖的社会反响。这一现象，给我们提出了有必要加强对公文法定效力研究的问题。

••••《书经》上有两句话，叫作“慎乃出令，令出惟行”。这是十分精辟的。施政布令，贵在实行。作为精神产品的公务文书，其实际效用，应当受到社会实践的检验。笔者认为，公文产生完备的法定效力的基本条件有三项：一是公文的合法性；二是公文的合理性；三是公文的制约性。这三个条件是相互联系、缺一不可的。本文试就此发表刍荛之言，以抛砖引玉。

••••一、公文法定效力的含义

••••公文的法定效力包括三个层次含义。

••••（一）法律效力。国家机构根据成文法制定权限的划分，以法律形式颁发的公文，都具有法律效力。在我国，除了宪法和法律是两种主要法律形式外，各级国家权力机关和行政机关依照法定权限和程序制发的行政法规、地方性法规、自治法规，以及规范性的决议、命令、规章、条例和行政措施等，都是社会主义的法律形式。这些由不同机关制定、具有不同法律地位和效力的法律形式，构成了我国多层次的法律形式体系。

••••（二）行政效力。从广义来说，凡是法定作者制发的公文，都具有行政效力。所以，公文行政效力的涵义比公文法律效力来得广。从狭义来说，公文行政效力，是指非规范性

的行政活动文书，在制发、运转过程中，根据行文关系涉及者彼此的权力和义务，产生的一种行政约束力。它不直接产生行政法上的法律后果。因此，狭义的公文行政效力，明显低于公文的法律效力。具有狭义行政效力的公文有三个特点。一是不受制文机关性质的限制。只要是公文法定作者，都可以在一定的行政关系范围内就一般的行政事务拟制公文，并产生相应的行政效力。二是不受受文机关等级的限制。只要有法定权力和义务关系，受文人对来自不同等级的行政公文，都受到一定的行政约束力。不仅下行性公文是如此，即便上行性公文，也是如此。三是不作为法定的普遍规范。各级机关可以利用公文这一工具，传达指示、通知，指导商洽工作，请示答复问题。但这些只是行政上的规范，而不是法律上的规范。它只是就某项行政管理技术表示意见，不直接产生特定的法律效果，不具有完整的法律意义。

••••（三）宣传效力。公文的宣传效力是与公文的法律效力和行政效力紧密联系的，因此，它同样是公文法定效力的组成部分。尽管向公众传播的宣传媒介有多种形式，但最富权威、驱使人们笃信遵循的，莫过于公文。这是因为公文的宣传力是以公文本身的强制性要求为后盾的，是以公文本身的法定性背景为依据的。也就是说，它不单是追求宣传的思想效果，而且更重要的是达到宣传的实际指向效果。

••••二、公文的合法性是公文产生法定效力的前提

••••公文法定效力并非是任何一份文件的固有属性，它是以其合法性为前提的。

••••所谓公文的合法性，有三个要素。

••••第一，公文必须由法定作者制发。这里所说的法定作者，首先要求身份合法，他们必须是根据国家立法规定的机构，或者是依法成立的组织，以及按照宪法、法律或组织原

则授权能以个人名义制发公文的个人；其次要求地位合法，也就是能以合法身份名义行使职权和担负义务的机关、组织或个人。

••••第二，公文的法定作者制发的公文必须受法定职权的限制。这里所说的限制，首先是依法，无论哪个“法定作者”都必须在符合宪法、法律和党中央路线、方针前提下制发公文。其次是合法，也就是公文的各级各类法定作者，只能在行使职权的相应的法定范围内制发公文。如国务院可以制定行政法规，但省级人民政府就无权制定行政法规，只能根据法律和国务院行政法规，制订规章；县级人民政府更无权制定行政法规，也无权制定规章，只能规定行政措施。地方性法规的制发权仅限省级人大常委会和省会城市及国务院批准的较大的市的人大常委会，等等。这些都是各级机关制发规范性文件的法律依据和法定权限。

••••第三，公文法定作者必须严格遵循公文法规制发公文。《国家行政机关公文处理暂行办法》，就是各级国家行政机关撰制和处理公文的规范。这里，最重要的是执行统一规定的公文格式；确定恰如其分的行文关系；采用准确严谨的公文名称。如果制发的公文，在这些问题上不严密、不科学、不明确，同样会破坏或者影响公文的合法性。

••••只有同时具备上述三个要素，才能认定一份文件的合法性；也只有在合法性上得到肯定的文件，才能产生其法定的效力。

••••三、公文的合理性是公文产生法定效力的关键

••••如果说，公文合法性是其发挥法定效力的基石，那么，公文合理性就是其发挥法定效力的内核。所谓公文的合理性，就是制发的公文必须正确地反映公文内容所表述的实际情况，必须具备公文付诸贯彻执行的现实可能性及可行性。这里所说的合理，是就文件相

关的国家、地区、系统的大局和整体而言的。对公文的合理性，不能作实用主义的理解。要求公文合法，这是绝对的；要求公文合理，只是相对的。特别是一些规范性的公文，都是国家机关作为已经确定的行政法律关系，针对普遍对象的。文件的涉及对象尽可以对某些规定的合理性持疑，但决不能拒绝执行。

••••尽管如此，公文的法定作者还是应当力求自己的思想合于客观外界的规律性，力求公文产生应有社会效果的把握，并随着社会实践对公文的检验，逐步使之完善。不少法律条文和政策规定的修改、补充，就反映了公文不断趋向合理的过程。

••••四、公文的制约性是公文产生法定效力的必要条件

••••一份既合法又合理的文件，能不能保证其切实的执行呢？笔者认为，这仍然是有条件的。列宁曾经指出：“假使我们以为写上几百个法令就可以改变农村的全部生活，那我们就会是十足的傻瓜。但假使我们拒绝用法令指明道路，那我们就会是社会主义的叛徒。”（《列宁选集》第三卷，人民出版社１９７２年版，第•８０１页）鉴于此，我们必须对文件（包括成文法）的制定和它的执行加以必要的制约，提高文件的效用价值和生存价值，防止文件滥发失控状况。

••••所谓公文的制约性，就是利用控制论来管理文书工作，通过对文件制发的控制和文件执行情况的反馈，使文件朝着有利于发挥足够法定效力的方向迈进。

••••（一）关于文件制发的控制

••••文件制发的控制，主要是质量控制，质量控制有三项程序。

••••１．检验文件内容有无进行便于监督执行的论证。公文具有的强制执行作用，即它的法定效力，并不只是依赖其权威性和合理性，还需要具备恰当的强制执行手段。有的文件，道理讲得很正，要求也很合理，但就是缺少可资监督实行的措施，也就是失去文件制约力，以致达不到其法定效力。

••••２．检验文件是否具备强制执行的特征要素。公文强制执行的特征要素，体现了公文的制约力，是公文产生预想法定效力的凭证。它主要包括：（１）文件的生效期；（２）文件的制约对象；（•３）文件的执行部门；（４）文件的执行期限；（５）文件的执行监督或仲裁人（６）文件的解释权属主；（７）文件办理的反馈要求。这些要素，并不是所有文件必须同时具备的，但在一些规范性文件中，应当是基本具备的。目前，我国的大量行政文书，主要是规范性的文件，很少有文件的执行监督或仲裁人这项要素。所以，许多写得很好、很得人心的文件，就是因为没有这一条，在遇到纠纷、顶牛或干预的时候，就执行不下去，以致互相仿效，使文件声势虎头蛇尾。这一问题，是与我国行政法部门法制建设不健全直接有关。我们在公文实践中，应当逐步完善公文强制执行的特征要素，适应行政立法的要求，依法进行行政管理。

••••３．检验文件本身是否规范化、标准化。尽管我国宪法、组织法以及国务院关于现行国家机关文书处理暂行办法对法律、公文的制订作了原则规定，奠定了规范化的基础。但是由于法治观念强化需要时间，新时期的文书工作又面临新情况，所以，目前各级各类机关制发的公文，尤其是规范性文件，确实存在自身不规范的情况。主要是在限定文件制发等级、统一文件使用名称、确认文件收发关系等方面，还缺乏统一标准，造成部分文件制发失控，影响了法定效力的发挥。按照法律形式体系是个和谐一致整体的要求，需要对文件自身规范化加以严肃地制约：（１）各种不同层次的规范性文件只能由相应的、一定的国家机关来制定；（２）各种不同层次的规范性文件应当有专用名称和统一规格；（３）各种不同层次的规范性文件的法律地位和效力应当有明确的法律规定；（４）各种不同层次的

规范性文件应当有相应的行文关系和处理程序。只有加强对这些方面的控制，就能较好地避免政出多门、相互扯皮、彼此脱节的现象，就能有效地维护行政法制的严肃性。现在，我们仅在行政法规的名称上就令人眼花缭乱。据统计，诸如条例、细则、规定、办法等，不下四五十种，有必要进行清理。这样，有利于对公文的控制，也有利于确认其法定效力。

••••（二）关于文件执行信息的反馈处理

••••公文法定效力的发挥，需要有个调节过程，这对文件的制订机关，以及文件执行机关来说都十分重要。对文件执行情况的调节，是通过信息反馈来处理的。因此，随时掌握文件施行中的动态变化，在动态中调优，达到制发文件的目的，是我们必须运用的控制论方法。

••••根据反馈信息的综合分析，对文件效用实施调节的主要类型有四种：１．强调性调节。就是在文件已经收到明显效果情况下，为了进一步增强其行政效力和宣传效力，再次发出同一性质同一内容的文件。２．修订性调节。就是根据形势发展和实际情况，对原发文件的不合理部分加以修改、补充和调整。３．变更性调节。就是在总结文件执行情况和预测文件执行前景的基础上，认为按原文件施行，可能影响其法定效力发挥，需要作大幅度甚至根本性的变更。４．自主性调节。就是指公文在自行运转过程中，根据其使命和执行期限，合法地失去其法定效力。一般有四种情况。一是适用期已过；二是适应文发当时情况，不符目前形势；三是调整对象改变或消失；四是一次性规定，过期自行失效。通过上述几方面的调节，就能比较适时地对文件效用进行监察和控制，同时也起到了对文件的制约作用。

••••公文法定效力的研究，涉及到法制建设、机关作风建设和文书业务建设，领域十分广阔。笔者衷心期待文书界、法学界和机关文秘工作者，一起对这个问题加以探讨。